Mal con la Policía, peor con los militares. Reflexiones sobre la Ley de Seguridad Interior en México.

Dr. Norberto Emmerich

12 de diciembre de 2017

La breve Ley de Seguridad Nacional (LSI) aprobada por la Cámara de Diputados mexicana demuestra un retorno de la primacía de la política hacia adentro plasmada en 34 artículos que no buscan dar certeza a los ciudadanos, ni siquiera a los empresarios, sino a las Fuerzas Armadas. Con razón en el reciente libro “Geopolítica de la seguridad en América Latina” (editado en Buenos Aires) se afirma que “los mexicanos serán  tan  perseguidos por su propio gobierno como por las deportaciones masivas americanas”.

Algunos grupos empresarios habían presionado previamente por la sanción de una ley de este tipo. En Baja California, con los homicidios en aumento, los líderes empresariales y cívicos de Tijuana hicieron un llamado para que los militares se pusieran nuevamente a la cabeza de la lucha contra el crimen organizado.

Los miembros del Consejo Coordinador Empresarial en Tijuana y el Consejo Ciudadano de Seguridad Pública instaron a la aprobación de una nueva “ley federal de seguridad interna” que permitiera a las Fuerzas Armadas llevar a cabo tareas civiles de seguridad pública. Esta convocatoria a un rol militar ampliado se basa en los más de 1,500 homicidios registrados en la capital del Estado en lo que va del año 2017.

Mientras el fast truck de 10 horas sancionaba la LSI, el mes de octubre cerró con 2.371 homicidios en todo el país, la cifra más alta de los últimos 20 años, a pesar de que ya hace más de una década que las Fuerzas Armadas intervienen en “seguridad interior”. Según las estadísticas del Sistema Nacional de Seguridad Pública se registraron más de 6.000 secuestros durante los primeros cuatro años y diez meses de la administración de Enrique Peña Nieto, 1,280 secuestros más que los registrados durante un lapso similar del anterior presidente Felipe Calderón Hinojosa. También aumentaron en forma alarmante los homicidios.

Durante la última década México sufrió 150,000 asesinatos y 26,000 desapariciones, con Fuerzas Armadas que demostraron ser tan inefectivas en sus objetivos como letales en su accionar: el ejército mató a ocho presuntos delincuentes por cada uno que hirió; la Marina lo hizo mejor, mató a 30 combatientes por cada herido. El único actor claramente derrotado en esta guerra fue el Estado de derecho.

Si el primer requisito para repetir un fracaso es no reconocerlo, la LSI se esfuerza por ser tan ambigua en las definiciones como imprecisa en los alcances.

La Ley no aclara las tareas que las Fuerzas Armadas están autorizadas a realizar, sino que afirma que a partir de ahora la intervención de las Fuerzas Armadas tendrá base legal y no dependerá de las “interpretaciones” que se hagan de la Constitución.

  • La ley no aclara en ningún momento si la intervención de las Fuerzas Armadas seguirá las reglas de la guerra o si por el contrario se guiará las rutinas de la actividad policial. Tampoco menciona qué tipo de armas se usarían, qué procedimientos o qué metodologías.
  • Durante la duración del tiempo de la Declaratoria las Fuerzas Armadas (a través de la autoridad coordinadora) debe recibir todo el apoyo que solicitan a las autoridades civiles para la realización de su tarea.
  • Las Fuerzas Armadas podrán recabar información “mediante cualquier medio lícito de recolección de información”, una fórmula amplia y carente de transparencia.
  • Menciona la utilización racional y proporcional de técnicas, tácticas, métodos, armamento y protocolos para controlar, repeler o neutralizar actos de resistencia, según sus características y modos de ejecución, sin precisar los límites operativos de qué se entiende por racional y proporcional.
  • La LSI no deja claro en qué consiste el concepto de “movilizaciones pacíficas de protesta social”, sabiendo que el carácter violento de la protesta es fácilmente maleable.
  • No aclara cómo se dará la intervención frente a protestas sociales calificadas de no pacíficas, ni quién tendrá la jurisdicción para tal calificación.
  • El art. 7 permite la suspensión de derechos sin reglamentar el 29 constitucional que solo en situaciones excepcionales permite a los militares en las calles y la suspensión de garantías.
  • No hay menciones sobre transparencia de información ni mecanismos de control. Se supone que todo quedará bajo el manto de la seguridad interior, sin reglas claras de acceso a la información.

La LSI expande la capacidad de intervención de las fuerzas armadas en la lucha contra los cárteles y las personas sospechosas de narcotráfico, dejando a un lado las molestas incertidumbres por el enjuiciamiento a las violaciones de los derechos humanos. Si la actividad militar en seguridad interior se rige por los principios de la guerra, tarea para la cual se forman las Fuerzas Armadas, las acciones se realizarán en cumplimiento de órdenes operativas. Además de lo problemático de aplicar lógicas de guerra en conflictos de seguridad interior, no parece que haya espacio para un respeto irrestricto de los derechos humanos.

La autoridad legislativa tomó nota de las lagunas jurídicas en que se encontraba el tema y aprovechó la “ventana” de oportunidad para legalizar la participación de las Fuerzas Armadas en escenarios todavía más amplios que el crimen organizado o el narcotráfico.

No se trata de que las Fuerzas Armadas comiencen a cumplir funciones propias de la Policía, ya que la LSI abre un panorama nuevo. Se trata de la apertura a una participación rutinaria de las Fuerzas Armadas en la vida civil, mucho más allá de la simple seguridad interior. Toda decisión de seguridad integrará institucionalmente a las Fuerzas Armadas en el proceso informativo, deliberativo y ejecutivo. Porque como expresamente afirma la ley, el rol de las Fuerzas Armadas no será el de suplantar a la policía, sino resolver problemáticas de seguridad interior en términos militares.

Sin embargo, pareciera que para las naciones latinoamericanas asediados por la violencia (41 de las 50 ciudades más violentas del mundo se encuentran en América Latina), las instituciones judiciales y policiales mal financiadas y mal preparadas han sido cooptadas y corrompidas por el crimen organizado. Los gobiernos argumentan justificadamente que no tienen a quien recurrir más que a las Fuerzas Armadas para restaurar la seguridad. Es un buen argumento, sencillo y descriptivo. Pero falso.

No hay crimen organizado sin un Estado que lo sostenga, ni fuerzas policiales corruptas por decisión propia. La solución que ofrecen los gobiernos olvida deliberadamente que ellos mismos son parte del problema. Las Fuerzas Armadas se forman en la lucha contra un enemigo exterior, identificable, soberano y ambicioso. Cualquier otro “combate” al que sean convocadas tiende a convertir al Estado en una comunidad con mucha fuerza pero poca legitimidad.

Las confusas y arbitrarias categorías de “nuevas guerras” traspasan intencionadamente las brechas epistemológicas, a la caza de objetivos estratégicos de seguridad nacional. Países que sí cuentan con una masa crítica de inteligencia que elabora los manuales de filosofía, geopolítica y teoría política con que nuestras universidades y academias latinoamericanas “piensan” sus problemas nacionales, justifican sin dificultad la intervención militar en seguridad interior.

Militares mexicanos en tareas policiales de seguridad interior

En realidad las Fuerzas Armadas no tienen ninguna incumbencia en la aplicación de la ley. No es necesario aclarar los alcances de la participación militar, sino el rol y forma de la fuerza encargada del cumplimiento de la ley, la Policía.

La diputada oficialista Martha Sofía Tamayo Morales reconoció que las fuerzas armadas de México se han convertido en “el principal recurso” para enfrentar el crimen organizado.

La cantidad de grupos criminales organizados, en combinación con corporaciones policiales débiles o corrompidas por la delincuencia, produjo que las escenas de patrullajes del Ejército y la asignación de tropas a tareas de seguridad pública se volvieran normales, a pesar de que el artículo 21 de la Constitución afirma que esa tarea debe ser realizada por cuerpos civiles a cargo de la Federación, de los Estados o los municipios.

Las organizaciones sociales, los organismos de derechos humanos nacionales e internacionales y hasta el propio Ejército, señalaron la inconsistencia. Hasta ahora las Fuerzas Armadas estuvieron involucradas en una situación (la guerra contra el narcotráfico) sin que tal función estuviera prevista en normatividad alguna. Además casi el 90% de los mexicanos percibe que la Policía es corrupta e inútil, con un récord de 99% de crímenes irresueltos.

Con estos datos y afirmaciones pareciera que el rol del gobierno es obedecer los mandatos de la “voluntad general” de la población, la misma que quiere a las Fuerzas Armadas a cargo de la seguridad interior. Así lo dijo el secretario de la Defensa Nacional, el general Salvador Cienfuegos: “la gente es la que no quiere que nos vayamos… Es la propia sociedad la que nos está exigiendo que no nos vayamos. Ahí vamos a estar mientras la sociedad lo pida y el presidente no ordene lo contrario”.

Sin embargo estos datos muestran en realidad la deficiencia ética y política básica del debate sobre la seguridad interna en México. En el Congreso no se aborda la cuestión fundamental: ¿tienen las fuerzas armadas mexicanas alguna incumbencia en la aplicación de la ley dentro del país? La respuesta es no. No son las Fuerzas Armadas las que necesitan un instrumento legal para aclarar sus deberes y poderes, es la Policía la que necesita una profunda reforma legal, presupuestaria, institucional y política.

Por otro lado el propio rol desempeñado por las Fuerzas Armadas no ha sido eficaz. La periodista Ixchel Cisneros advierte que a pesar de que el Ejército está muy bien calificado en los niveles de confianza de los mexicanos, “la estrategia (la llamada guerra contra el narcotráfico) no ha funcionado, pasamos de más de 10 mil homicidios al año en 2007 a 23 mil en 2016 y este año estamos a punto de romper el récord”.

Es casi imposible enviar al Ejército de regreso al cuartel sin mover todo el obsoleto castillo de la sociedad nacional. Los legisladores podrían establecer un cronograma para desmilitarizar gradualmente el país mientras trabajan para fortalecer a la policía, una utopía políticamente inviable, ahora y en el futuro próximo, sea quien sea el presidente electo en 2018. El coordinador de la bancada del PRI en la Cámara de Diputados, César Camacho, aseguró que los integrantes de las Fuerzas Armadas no regresarán a los cuarteles mientras se los necesite en las calles.

Después de una década de asesinato y dolor, muchos afirman que el error de Calderón fue claro. El propio Jorge Carrillo Olea, un prestigioso ex funcionario de inteligencia mexicano, afirma que la estrategia de Calderón es una de las “grandes estupideces” en la historia reciente, implementada sin un estudio de base ya sea en su “legalidad” o “relevancia política”. Para toda persona preocupada por la vida y riqueza de la sociedad mexicana la estrategia calderonista ha sido tan despiadada como inútil. Para la concepción americana y su contraparte oligárquica en México las Fuerzas Armadas son la garantía del orden y el respeto a las instituciones.

Hasta ahora el marco legal mexicano, aunque inestable, facilitaba la participación arbitraria de las Fuerzas Armadas en la aplicación de la ley. La Constitución prohíbe expresamente a las autoridades militares intervenir motu propio en asuntos civiles durante el tiempo de paz, pero en el año 2000 la Corte Suprema interpretó que esta disposición significaba que las Fuerzas Armadas podían ayudar a las autoridades civiles siempre que se solicitara explícitamente su apoyo.

Los términos muy generales en los que originalmente se redactó la Constitución le permitían al presidente determinar el alcance de la participación militar en los asuntos civiles. En 2007 Felipe Calderón hizo uso de este margen de maniobra y emitió pautas secretas que dieron amplios poderes a los oficiales militares para planear y realizar operaciones contra el crimen organizado.

Aunque existen algunas circunstancias específicas en las cuales el uso de las Fuerzas Armadas Mexicanas se considera justificado dentro del territorio nacional, el Artículo 16 de la Constitución Mexicana restringe la función doméstica de las Fuerzas Armadas en tiempos de paz y les impide ingresar a residencias privadas. Sin un estado de emergencia declarado, poner a los militares en las calles en el contexto de la guerra contra las drogas es difícil de justificar en términos legales.

La nueva ley puede interpretarse como una forma de evitar estos problemas constitucionales ampliando las definiciones de seguridad interna, creando un marco legal para que el uso del ejército en la guerra contra el narcotráfico sea más justificable en el escenario internacional y nacional, dadas las críticas recibidas.

En 2016 Estados Unidos retuvo el 15% de los fondos destinados al financiamiento antinarcóticos de México tras el incumplimiento de México con los criterios de derechos humanos que condicionan el financiamiento.

El gobierno de Enrique Peña Nieto no desconoce los datos de la realidad en términos operativos, pero no se interesa en gestionar eficazmente la seguridad interior. Durante su gobierno se han construido 352 obras de infraestructura militar con una inversión de 25 mil millones de pesos, lo que equivale a más del 300% de lo invertido por el gobierno de Felipe Calderón mientras el instituto Ethos Laboratorio de Políticas Públicas afirma que México aumentó el 61% en el gasto de seguridad interna en el período 2008-2015.

El estudio de Ethos estima que la cantidad de policías mexicanos aumentó en un 275% entre los años 2006 y 2015. Según datos de la UNODC (Oficina de Naciones Unidas sobre Drogas y Crimen) México tiene 367 policías cada 100.000 habitantes, más que Estados Unidos, Brasil y Honduras.

A pesar del aumento en la cantidad de policías, 600 municipios mexicanos carecen de policía, la mitad de las fuerzas existentes tiene menos de 20 miembros y el 40% de los oficiales gana menos de 4.600 pesos por mes (250 dólares).

Un aumento cuantitativo sin modificaciones cualitativas obliga a repetir incesantemente las afirmaciones sobre la corrupción e ineficacia policial.

  • Doctor en Ciencia Política y Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad de Belgrano, Buenos Aires, República Argentina
  • Autor de los libros “Geopolítica de la seguridad en América Latina” (2017), “Una teoría política para el narcotráfico” (2015), “Geopolítica del narcotráfico en América Latina” (2014), “Narcos en Buenos Aires. El caso de la Villa 31” (2013).
  • Decano del Centro de Seguridad y Defensa del Instituto de Altos Estudios Nacionales. Coordinador General de Investigaciones – IAEN, Quito, Ecuador. Años 2015-2016.
  • Profesor de Geopolítica en la Maestría en Relaciones Internacionales del Instituto de Altos Estudios Nacionales – IAEN, Quito, Ecuador. Años 2014-2015.
  • Profesor de Política Criminal, Seguridad Ciudadana y Diseño de Políticas Públicas en la Licenciatura en Seguridad y Políticas Públicas, Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, México. Año 2016-2017.

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